明代田赋收入的一大特点，是税源地域分布的不平衡性。
以单位面积的田赋贡献额看，全国五分之一以上的税粮，来自于仅占全国十六分之一田土面积的江南八府（苏松常镇应杭嘉湖），也就是说，明代全国财政收入的15左右（来源于江南地区的田赋贡献）。
故江南在明代有“国之外府”、“财赋渊薮”之称。
江南田赋之重，是明清以来一直争议的热点。
所谓赋“重”，主要体现在单位面积所承担的田赋量上，特别是把江南（主要是苏松）同全国平均值或其他省府相比。
除此之外，关于江南“重赋”问题的争议，主要体现在两个方面一是重赋的来源，一是重赋的实质。
所谓江南重赋的“实质”，也就是明朝政府确定并维持这一财政政策的本质目的，主要体现在以下三个方面
其一是延续唐宋以来对经济重心的财政依赖。中国古代经济重心的南移，大体在唐宋时期基本确定，中唐名臣韩愈称“赋出天下而江南居十九”，盖言于此。而这一趋势在南宋、元朝以来更为稳固。
元末民谣称“贫极江南，富称塞北”，实际上衬托出了国家对江南财赋的巨大依赖。
当然，唐宋元时期的“江南”范围要比明清时期大得多，不过经济发展程度最高的，无疑还是江南核心的苏松杭嘉湖地区。
元末张士诚因占据此地，被公认为“最富”。因此朱元璋吞并江南后，主要依靠此地财赋也算顺理成章。
此外，江南田赋数额虽大，但明廷也只是规定了发达地区要承担更多的赋税份额，而当地纳税者也并不一定要依靠种田纳税。江南工商业之发达，自唐宋以降即居全国之首。
从实际情况来看，在朱元璋统治时期，江南逋赋情况虽已出现，但远没有永宣时期，或者嘉靖以后那么严重。也就是说，江南地区具有承担相对沉重赋税量的能力。
倒是永乐迁都前后带来的高额运输附加费和经年累月运送税粮的“役”，使江南“重赋”危害日益凸显。
不过，虽然“重赋”局面在明清两代都没有根本扭转，但也并没有阻止江南延续其经济文化上的优越地位，身背重赋的江南给人的印象从来都是“富”与“奢”。
其二，朱元璋以统一天下的先后顺序为原则，制定了相应的财政优待政策。
朱元璋加入元末农民起义，最先从淮西起兵，依靠此地人力财力出兵江左，攻占太平，渡江攻取应天、镇江、宁国、广德等地，随后将统治重心迁移到应天，并依靠此五府“兴王之地”的财力，同江南的张士诚和江西的陈友谅角逐于长江中下游，在最终赢得这场争霸战之后，又依靠江南财力支持其北伐战争，最后统一天下。
正因为存在这个统一的先后顺序和依赖地区的转移，使得朱元璋在建国之后，在制定一系列政治经济制度时，存在一个酬劳“有功”地区的先后次序。
此外，朱元璋维持重赋政策的主要原因也并非“惩一时之顽”，江南重赋主要来源于明初屡兴大案、迁徙富户等事件造就的大批没官田和还官田，这也使国家对江南土地和劳动力的直接控制成为可能。
江南官田对于刚刚经历战乱的新兴政权来说，无异于一笔最稳定的财政支持。而且明初政治中心恰好同经济重心基本重合，使得朱元璋可以直接对江南财赋进行有效管理。
这跟永乐迁都之后，江南很快显露出的严重逋赋与流民现象形成鲜明对比。
其三，是明统治者维持南北平衡的政治考虑。
宋元以来，江南地区在经济发展水平上首屈一指，在文化地位上也占据绝对优势。从长远看来，江南人必然会很快会因为富裕而能在统治阶层占据优势。
朱元璋及其子孙开科取士后，为阻止苏松江浙为主的“南人”完全占据科举名额，甚至不得已而分榜取士。
而朱元璋制定的“苏松江浙人毋得官户部”的“祖制”，本质上也是为了防止获取足够“话语权”的江南人，依据其经济力量和文化优势打破南北平衡的统治原则。
晚明隆万年间，徐贞明在京津地区的水田试验已获初步成功，但硬是在北方官僚、贵族的阻挠下，功败垂成。
“徐孺东（贞明）之水利，已渐有绪。
徐遽疏言‘此役必成，可省江南漕运之半。’
此语闻，而畿辅士绅大怖‘是且加赋吾乡！’
遂入王御史（之栋）弹章，而水田之役遂辍。”（《万历野获编》卷12《户部·西北水田》）
终明一世，北方水田之议无法彻底推行，绝非统治集团缺乏经济头脑，本质上还是出于南北平衡的政治考虑。
明前期，特别是正统之前，国家实行的是所谓“实物财政体制”，其特点是财政收入以米麦等实物为主，货币田赋所占份额非常有限。实物财政收支虽存在运输成本高、不易长期储存、损耗大等缺点，但其简单和稳定的优势也十分明显。
洪永熙宣时期，国家库藏基本都是实物贮备，特别是漕河沿线的水次仓和京通二仓，都贮藏着充足的米麦等实物积存，这些征收解运来的粮食可以随时转化为军政物资。
即便有部分地区征解不及时、不足额，产生逋赋，国家也可以凭借原有的物资储备，在短期内支持其日常财政开支。除此之外，明前期国家对民间“活劳动”——“役”的直接差派，更是一笔难以统计的巨大财富。
这种以“实物——徭役”为基础的财政体系在商品货币经济不太发达的时代，确实是国家维持统治基础的绝佳选择。
而永乐北迁后，政治中心同经济中心相分离，明廷不得不以“应天巡抚”为核心，建立一种新型江南财赋管理机制。
永乐初年，面对百年不遇的江南大水，明廷除了大规模蠲免江南受灾田粮外，还先后多次派遣部院大臣赴江南府县治理水患，兼督农务。
而以此为契机，逐渐形成了永乐至宣德初年的江南“治水督农官”管理模式。
最初的江南治水督农大臣并非一人，而是以夏原吉为核心的三、四人“领导小组”。
永乐元年四月，朱棣以嘉兴、苏松诸郡频岁水患，屡敕有司督治，讫无成绩，遂命户部尚书夏原吉以钦差大臣身份前往浙西诸郡治水，兼督农务。
两个月后，朱棣又命户部侍郎李文郁往江南辅佐夏原吉，“相度被水田地，堪种者趣民种之，后时者除今年租税”。
八月，又遣都察院右佥都御史俞士吉赍《水利集》赐户部尚书夏原吉，“使讲究拯治之法”，兼“督浙西农务”。
随后，夏原吉上著名的《治水疏》，并以此为纲领，组织十万民夫疏浚三江入海故道，暂时缓解了江南水患。
不过，永乐元年的工作仅仅是开始，夏原吉还朝复命时也承认“水虽由故道入海，而旧河港未尽疏通，非经久计”。
于是，永乐二年春正月，朱棣派夏原吉再赴江南，疏浚白茆塘、刘家河、大黄浦等处，以大理少卿袁复为之副。
六月，又派出陕西参政宋性赴苏松协助治水。
“新三人领导小组”在江南合作历时近一年，至次年四月还朝。
值得注意的是，二年六月，朱棣曾派出心腹重臣姚广孝（道衍）赴江南赈济灾民，并肩负暗中考察夏原吉等人工作的使命“太子少师姚公广孝还自浙，上首询公（夏原吉）政。姚公对曰‘夏某温而不宠，威而不猛，古之遗爱也！”（《明太宗实录》卷21、22、27、32）算是对其工作的肯定。
而宋性还朝不久即被调任四川布政司，大概也与此有关。
永乐三年六月，夏元吉、袁复、俞士吉以及新加入的通政司左通政赵居任四人受命再赴江南，赈济苏松嘉湖饥民。
临行前，朱棣谕之曰“四郡之民频年厄于水患，今旧谷已罄，新苗未成，老稚嗷嗷，饥馁无告，朕与卿等能独饱乎？其往督郡县，亟发仓廪赈之，所至善加绥抚，一切民间利害，有当建革者，速具以闻。”（《明太宗实录》卷41、43）
可知，除了赈济饥民外，这个四人领导小组还肩负了体察民情的职责，具有了后来巡抚官的雏形。此行，夏原吉等人督理赈济，“发粟三十万石，给牛种。有请召民佃水退淤田益赋者，原吉驰疏止之”。
俞士吉还疏请蠲免了湖州府六十余万石逋赋，不可谓无功。
不过，这次江南之行后，四人命运也就此发生了不同方向的改变，并在客观上促成了江南治水督农官设置的定型。
永乐三年八月，夏原吉回户部接替病卒的尚书郁新，正式接掌国家财政大权。（《明史》卷149）
四年二月，回朝不久的俞士吉、袁复二人，因在江南治水期间“贪受货赂”事发，被左都御史陈瑛弹劾，下狱治罪。
结果，袁复死于狱中，而俞士吉则很快被释放，降为办事官，并再次被派往江南治水，当年年底竟官复原职。
不过，永乐五年，当俞士吉自浙江再次回朝时，并未认真汇报灾情民情，而是献上所谓的《圣孝瑞应颂》，曲意逢迎，引起朱棣反感，当即训斥道“尔以大臣出视民瘼，既归，其民情何如，年谷何如，水患何如，未闻有一语，而汲汲进谀词，都御史行事固如此乎！”命人将颂词掷还。（《明太宗实录》卷51、56、62、67）
俞士吉遂被踢出江南工作组。
至此，永乐朝曾赴江南治水诸人之中，就只剩下了左通政赵居任一人，而赵也成为明代第一任常驻江南的专职治水督农官。
《明史》称“初，夏原吉治水江南还，代以左通政赵居任，兼督农务。”
照此说法，赵居任从永乐三年八月起，即开始接替主持江南治水督农工作。
但派往江南的还有戴罪立功的俞士吉，而四年十二月复职后的俞士吉（右佥都御史，正四品）官品职位均与赵居任（左通政，正四品）相当，作为最早赴江南治水的元老之一，不一定甘心受赵领导。
是故，直到五年五月俞士吉回朝后，赵居任才开始独当一面，而这一任期竟达十余年之久。（《明太宗实录》卷209）
至此，永乐年间的江南治水督农官最终完成了由多人到一人，由临时性差遣向固定化常设的过渡。
总体看来，夏原吉领导治水期间（永乐元年至三年），江南大型水利工程基本结束。
而作为专职“治水督农官”的赵居任则主要负责提督江南府县治农官，带领各地民夫随时修筑、维护江南水利设施。
比如永乐五年六月，赵居任受命督民修筑“复沦于江”的杭州府沿江堤岸。
八年十二月，他又受命督领三万七千四百余人修复了苏州府吴江县境内“连年土石坍塌，桥梁断坏”的石塘官路。
此外，他还有逐年按时通报江南各地收成、灾荒情况的职责。
不过，此事也暴露出赵居任为官和为人的一个巨大缺陷——“佞上而不恤下”。
永乐八年二月，巡按直隶监察御史刘焕上疏揭露赵居任隐瞒苏州、湖州等地“田之荒芜者甚众”的情况，“乃于乌程县熟田内简稻穗繁者，数其颗粒，及三百之上为秉以闻，谓为‘丰稔太平之瑞’”，要求降罪责罚。
当时朱棣正北征蒙古，留守南京的皇太子朱高炽曰“此人非独罔上，且残刻，为民所恶。然上之所使，未可擅易。其封此章示之，令自省。”算是给赵口头警告。
不过，赵居任并未收敛，依旧我行我素。
永乐十年，浙西大水，田苗无收，赵居任“匿不以闻，而逼民输税”。遭到浙江按察使周新的弹劾。
朱棣就此事询问户部尚书夏原吉，原吉对曰“赵居任奏民多以熟田作荒伤，按察之言未可悉信”。
朱棣未罪赵居任，但已开始怀疑，遣人覆视灾情，“但苗坏于水者，蠲其税，民被水甚者，官发粟赈之”。
十一月，赵居任上疏辩解，称苏州水灾的消息是不法逃军的妄言，目的是“乞免秋粮”。“且今岁苏田少水，而奸民多私决堤防，车水入田，以坏禾稼，冀苟免税粮耳。请俱罪之。”
而朱棣认为，赵居任所言有人“决堤车水求免税粮”的说法不符合常理，“盖与其劳力决堤车水，曷若劳力治田。田中所入十分以一分入官，有九分入己，岂肯以一废九，自受饥馁耶？殆非人情！且前时浙江按察司亦尝言浙西水潦，赵居任不恤民隐。今居任此言未可信，仍遣官往视之。”
最终，朱棣蠲免了苏、嘉、湖等府受灾属县当年税粮三十余万石，也证明了赵居任所言不实。
等到永乐十三年，赵居任再奏“苏松等六府，自春及秋，雨旸不愆，民乐耕作，比之往岁，实为丰年”时，朱棣已全然不信，谓夏原吉等曰“居任为人虽颇廉勤，然好佞上而不恤下，斯言殆未可信，宜遣人验视，毋为所欺。”
“不恤下”除了隐瞒江南灾情外，还有滥用民力一端，谓其“每霖雨没田禾，不待雨止，广集民男妇踏车出水，随去随溢，低田终不可救，高乡之民困于其役，不得尽力农事”。赵居任在江南十余年，民怨颇深，以至于永乐十七年病卒任上时，江南各地竟然“民用慰悦”。（《明太宗实录》卷68、111、101、129、134）
说到这里，有一个重要问题需要分析既然朱棣早就开始怀疑赵居任“佞上而不恤下”的行径，却为何一直都不曾责罚或遣官替换呢？
实际上，这与朱棣的用人习惯及其江南政策有关。
朱棣以藩王起兵，通过政变形式夺取政权，朝廷之中势必有相当一部分人骨子里不认同朱棣的统治。
而朱棣藩邸没有足够的人才资源，不得不从建文旧臣中挑选，这就需要一个考察的过程。
大体看来，朱棣的用人原则有三一是忠心，二是清廉，三是才干。
从江南治水督农官由数人到一人的发展过程来看，也能证明以上推论夏原吉、俞士吉、李士郁、宋性、袁复、赵居任无一例外皆是前朝旧臣，在数次派赴江南的过程中，朱棣通过明察（陈瑛）暗访（姚广孝），基本了解到诸人的品行和工作能力，于是将忠、廉、才俱佳的夏原吉调回身边，予以大任；将李士郁、宋性调往他职（大概因二人才能欠佳）；将“贪受货赂”的袁复、俞士吉下狱问罪。
只有一向工作勤奋，且有“清介”之名的赵居任，最终赢得了朱棣信任，得以在江南长久供职。赵居任虽然工作能力一般，且有“佞上而不恤下”的行径，但其“报丰稔”、“献祥瑞”的举动，一定程度上迎合了朱棣好大喜功的个性，加上有夏原吉在朝中为之辩解，因而能不受责罚，安于其位。类似情况还有曲意献媚的俞士吉，虽曾遭朱棣训斥，却也并未受太大责罚。
此外，从江南治水的过程来看，朱棣对原有江南地方官并不信任，所以才派部院大臣赴江南提督。在了解地方灾情时，他也要综合比较钦差和常设地方官等诸方面的汇报和意见，借此监督臣下工作。
比如，赵居任汇报江南丰收无雨，献祥瑞，而巡按御史、浙江按察司官则弹劾赵居任隐瞒江南灾情，朱棣就可以派出第三方势力调查实情，以作为是否批准蠲免的依据。
除此之外，还要考虑到朱棣的江南政策。朱棣登基伊始，首先将建文朝对江南地区的赋额减免政策推翻，继续维持江南重赋的局面，这跟朱棣“进取型”的内外政策有关。
永乐一朝，征蒙古、征安南、下西洋、迁国都，无一不是劳民伤财的大举动，势必需要江南这个“纳税大户”的全力支持。永乐朝平均3200万石的税粮收入也创造了有明一代的最高记录。
江南官民由于重赋、天灾等压力，难免也寄希望于朝廷加大蠲免力度，因此在报灾时也可能存在高报甚至谎报的情况。
赵居任代表朝廷利益，一定程度上打压报灾级别，客观上有利于维持朝廷的重赋政策和财政收入，使蠲免政策更富弹性。
基于上述原因，朱棣得以纵容“佞上而不恤下”的赵居任在江南地区长期供职。而当赵居任病卒后，朱棣旋即升浙江布政司右参议岳福为通政司左通政，接替赵居任治水督农。
而这个岳福也是个“老疾不任事”之辈，对于江南水利和农务督理作用有限，却也在任七年之久，直到宣宗即位后才被召还致仕。
以朱棣如此善于用人的英主，却连续选择位年老体衰、不作为的大臣负责江南治水督农大任，看似令人迷惑，实乃蕴含深意的“帝王之术”。
当然，除了上面分析的原因外，这也跟永乐中后期，朱棣忙于迁都和北征事宜，对江南疏于管理有一定关系。
永乐三年，江南治水工程结束后，朱棣开始把工作重心放到北方，特别是迁都和北征。
永乐七年北巡，八年、十二年、二十年、二十一年、二十二年五次亲征漠北，加上营建北京，永乐十五年以后，朱棣大部分时间都是在北方度过的，对江南的直接管理十分有限。
南京以太子朱高炽留守，因其陷于与汉王朱高煦的“储贰之争”，自身难保，为免遭猜忌，也不敢有所搌布。
尽管江南地区除原有布按府县、巡按御史监管外，还设有治水督农大臣，但其职权实在有限，供职之人也能力平平，不足以肩负起管控江南财赋的大任。
管理失当加上原有江南官田重赋在北运漕粮后更趋严重，江南田赋逋欠问题日益凸显，并进而影响到仁宣以后的江南政策。
永乐二十二年七月，戎马一生的永乐大帝于第五次北征蒙古途中病逝。
是年八月，朱高炽于北京登基继位。
十二月，监察御史胡启先上疏，对当时以勋戚、太监、文臣联合守备南京的做法提出质疑，其言“南京龙蟠虎踞之势，长江天堑之险，国家根本所在，若使臣下镇之，是授以控御之柄，伏乞命皇太子留守，以系人心，以固邦本。”（《明仁宗实录》卷6）
在永乐朝的二十年余间，长期留守南京的朱高炽，对江南情况有一定的了解，他深知帝都迁于北方后，难以对江南财赋区采取有效地直接管理。
而清理日益严重的江南逋赋更是刻不容缓，故即位数月后，仁宗就将还都南京提上日程“（洪熙元年二月）戊戌，将还都南京，诏北京诸司悉称行在，复北京行部及行后军都督府。”（《明史》卷8）
四月，以南京屡地震，派太子朱瞻基居守，算是前期准备。
而在此之前，仁宗想到了父亲的老办法——遣官巡视。
所谓遣官巡视，俗称“钦差”，即派臣子代表皇帝巡行地方，以完成某项特殊使命。此种做法，自古有之。就明代来说，洪武、建文、永乐诸朝均有先例。
比如，永乐朝就曾多次派朝臣赴各地“巡视”，其中规模较大的主要有两次，其一是永乐元年派遣监察御史袁纲、给事中朱亮等分诣直隶府州及浙江等布政司，抚按军民。
其二是永乐十九年派吏部尚书蹇义等二十六人巡行天下，安抚军民。
两次巡视都有其深刻的政治背景，前者伴随于“靖难”登基之后，后者则发生于迁都北京，特别是三殿火灾之后，都是为防止政局不稳，确有“安抚民心”之意。
洪熙元年正月，在即位五个月后，仁宗于北京颁布敕令，以南方诸郡“民众远，情难上通”为由，特遣广西右布政使周干、广东按察使胡概、四川右参政叶春巡视应天、镇江、常州、苏州、松江、湖州、杭州、嘉兴八府，“其军民安否何似，何弊当去，何利当建，审求其故，具以实闻”（《明仁宗实录》卷6）
表面看来，周、胡、叶三人均为外省布、按正佐，与永乐年间尽遣部院科道等“朝臣”的做法有所不同，但实际上，三人还有另外一个身份——仁宗“旧臣”。
其中周干在永乐初年担任山东道监察御史期间曾巡按北京，“宽厚有大体，见知皇太子”，永乐七年，朱高炽特擢周干为东宫官——左春坊左中允，留之左右。
胡概亦有类似经历。胡概，江西丰城人，本姓熊，幼孤，随母改嫁，遂冒胡姓。后宣德四年曾奏请复熊姓。“仁宗监国时，尝命概以御史署刑部，知其贤，故有是命。”
叶春，浙江海盐人，吏员出身，也曾在永乐二十二年五月时得到太子朱高炽提拔，由两淮盐运使升任福建布政司右参政。
因此，这次巡行江南者，均是仁宗心腹，肩负重要使命，迈出了整顿江南财赋的重要一步。
此次巡行江南历时近八个月，三人于洪熙元年润七月还朝复命时，仁宗已于三个月前驾崩，于是周干等人向新君——宣宗朱瞻基详细汇报了这次江南之行的考察结果
“臣窃见苏州等处人民多有逃亡者，询之耆老，皆云由官府弊政困民，及粮长、弓兵害民所致。
如吴江、昆山民田，亩旧税五升，小民佃种富室田，亩出私租一石，后因没入官，依私租减二斗，是十分而取其八也。拨赐公侯驸马等顷田，每亩旧输租一石，后因事故还官，又如私租例尽取之，且十分而取其八，民犹不堪，况尽取之乎？尽取则无以给私家，而必至冻馁，欲不逃亡不可得矣。
又如杭之仁和、海宁、苏之昆山，自永乐十二年以来，海水沦陷官民田一千九百三十余顷，逮今十有余年，犹征其租，田没于海，租从何出？常又无锡等县，洪武中没入公侯田庄，其农具、车牛给付耕佃人用，纳税经今年久，牛皆死，农具及车皆腐朽已尽，而有司犹责税如故，此民之所以逃也。
粮长之设，专以催征税粮，近者常、镇、苏、松、湖、杭等府无籍之徒，营充粮长，专掊克小民，以肥私己。征收之时，于各里内置立仓囤，私造大样斗斛而倍量之，又立样米、抬斛米之名以巧取之，约收民五倍，却以平斗正数付与小民，运赴京仓输纳，缘途费用，所存无几，及其不完，着令赔纳，至有亡身破产者。
连年逋负，倘遇恩免，利归粮长，小民全不沾恩，积习成风，以为得计。巡检之设，从以弓兵，本用盘诘奸细，缉捕盗贼。常、镇、苏、松、嘉、湖、杭等府巡检司弓兵，不由府县佥充，多是有力大户令义男家人营谋充当，专一在乡设计害民，占据田产，骗要子女，稍有不从，辄加以拒捕、私盐之名，各执兵仗，围绕其家擒获，以多浆快舡装送司监收，挟制官吏，莫敢谁何，必厌其意乃已，不然，即声言起解赴京中，途绝其饮食，或戕害致死，小民畏之甚于豺虎，此粮长、弓兵所以害民而致逃亡之事也。
臣等覆勘，信如所言。若欲斯民各得其所，必命有司将没官之田及公侯还官田，租俱照彼处官田起科，亩税六斗。海水沦陷田地与农具车牛无存者，悉除其税。
如此则田地无抛荒之患，官府无暴横之征，而细民得以安生矣。乞禁约粮长，不许置立仓囤，私造大样斗斛，止是催征，毋得包收揽纳。巡检司弓兵从府县佥充，将佥过姓名榜示，以革其弊。民人出入，不许带伴当五人以上，乘四橹多桨船只，如此则粮无侵渔之弊，豪强无暴虐之毒，而细民安业矣。
此事虽小，而为害实大，不特此也，豪强兼并，游惰无赖之徒为民害者尤重，众究其所以，亦由府县多不得人，乞敕所司，慎选贤才，授守令之任，抚字存恤，仍命在廷大臣一员往来巡抚，务去凶顽，扶植良善，而后治效可兴也。”
总体看来，周干等人认为，当时江南地区存在的主要社会问题是当地纳税人口的大量逃亡，而这一结果根源于“官府弊政困民，及粮长、弓兵害民”。
所谓“官府弊政”主要指洪武年间遗留下来的官田重赋问题，具体表现为四个方面
其一是没官田重赋之弊；
其二是还官田重赋之弊；
其三是被海水侵蚀沦陷的官民田地并未豁除，仍然课税如故；
其四是发给承租官田农户的牛、农具、车等生产资料随着时间推移而折损消耗之后，并无及时补充，导致农户生产效率大减，却依旧科以重税。
以上官田重赋导致小民难以负担，纷纷逃亡。
如果说前两项是制度问题，后两项则主要是管理问题。
以上主要是官方责任。此外还有粮长、巡检司弓兵所代表的“半官方”势力的以权谋私，虐民害民问题。
针对以上社会问题，周干提出的解决之道是减赋和加强对粮长、弓兵的管理。
但归根结底，“府县多不得人”的问题不解决，任何政策也无法顺利推行。
因此，周干提出，一方面“慎选贤才，授守令之任，抚字存恤”，另一方面，“命在廷大臣一员往来巡抚，务去凶顽，扶植良善”。也就是说，在江南设置一位统领全局的在廷大臣——“巡抚”来具体落实政策措施。
至于永乐年间任职至今的那位“老疾不任事”的治农左通政岳福，“宜别委任”，如此，则“耕种以时，民免饥馁，而流亡可归”了。（《明宣宗实录》卷6）
周干等人的汇报引起宣宗的高度重视，即刻命行在吏部尚书蹇义与户部、兵部同议行之。
而宣宗君臣的商议结果是将调整赋役制度暂时搁置，先解决“有司不得人”和“土豪肆虐”的问题。
八月，宣宗升胡概为大理寺卿，同叶春（仍挂参政职衔）巡抚直隶及浙江诸郡，召浙江治农事通政岳福还朝。
临行前，宣宗在给胡、叶的敕谕中明确了二人此行的目的和职权范围一是“兴利除弊”——“凡官吏粮里及公差官员，有贪刻虐害军民，及土豪恃强侵欺小民者，悉皆奏来，应合擒问者即擒问，不伏者量调所在卫所官军擒解，务除凶恶，以安良民”；二是提督农务水利（“其各处农务、水利悉从提督。”）
由此可知，胡概这个“巡抚”实质上就是在原有“江南治水督农官”基础上，又增加了司法监察甚至调动地方武装弹压不法分子的权力。
值得注意的是，上次巡行江南的核心人物周干并未继续参与江务，而是直接复任广西布政使原职。具体原因不明。
洪熙元年八月的胡概、叶春再巡江南，在《明史》作者看来，此乃明代“设巡抚之始”。
不过，此次“巡抚”仍为“群抚”，即以工作组的形式出巡地方。特别是叶春，他与河南人王彰是整个明代仅有的两位“得抚乡土”的大臣。（《明史》称其“先后凡三莅浙西，治事于乡，人无议其私者。”；《实录》亦称其“虽行事于其乡，能持公道。”）加之其长期基层工作经历，在江南期间，同胡概产生良好的互补效应。
除了胡、叶二人始终搭伴巡抚外，宣德元年，曾差行在户部主事马徤等会同大理寺卿胡概巡视江南农事；三年，又派锦衣卫指挥任启、御史赖瑛、太监刘宁参与巡视江南。
这种文、武、内三方联合行动的做法，同永乐元年那次遣官出巡的形式如出一辙，宣德年间也曾施行于其他省区的巡视工作。
洪熙元年八月的胡概巡抚江南八府，可算作明统治者探索江南财赋管理模式的进一步尝试。
同之前的“巡视”相比，不同之处在于，胡、叶二人在任期间，对于解决江南逋赋以及调整江南赋税征解体系进行了直接或间接的尝试，大体有如下数端
其一，打击江南富户豪民。
胡概、叶春这次“巡抚”江南的主要任务即为镇压和抓捕为害江南的贪官污吏、盗贼、土豪劣绅。从宣德元年正月至四年九月间，胡概先后数次将松江、应天、常州、嘉兴等府的土豪及亡赖虐民者执械送京师，每次由几十到几百人不等，大都予以处决，家产抄没。
这些行动给江南富户豪民造成毁灭性打击，也给明中后期江南士人留下难以磨灭的记忆。
生活在明宣宗至孝宗年间的长洲人王锜，对“胡概巡抚”记忆犹新“大理卿熊概巡抚，肆作威福。大家巨族少被诬构，随至抄没，冤号之声，不绝于天。”
“长洲顾蒙、张玉被人诬于巡抚熊概，概不能审，即往籍其家，各有农具一屋，而冤号之声人不可闻。太监刘宁曰‘阴隲，不在我也。’蒙与玉皆入极典，子孙尽戍远方。”
“江阴新塘陆氏家甚富豪，物在三十里外不用守者，有识者见之，曰‘陆氏祸将至矣。’其宾赵济川尝作诗讽之，陆不能省。未几，熊概籍其家，见赵诗，曰‘汝早依此言，何有今日？’尽没入其财产，陆氏全家赴京，无一人免者。”（《寓圃杂记》卷2）
江南富户豪民之惨状，可见一斑。胡概严酷的行事方式从一个角度说是严格执法，另一个角度则叫“肆作威福”，因此常为人所诟病。
宣德二年夏四月，行在都察院劾奏大理寺卿胡概、右参政叶春奉敕巡抚畿内及浙江诸郡，“所至作威福，发兵护送，且纵兵扰民”。（《明宣宗实录》卷27）
宣宗不为所动，还降旨安慰胡概、叶春。
此外，明人王锜曾记载了几则关于熊概、叶春巡抚事迹的典故，其一曰“嘉兴叶某（叶春）尝为府掾，后仕至通政参议。宣德中，与大理寺少卿熊概巡抚东南。
一日，同至嘉兴公馆，概痛笞郡吏，犹辱骂不已。叶从容谓郡吏曰‘诸兄当勉，某在此吃了多少打骂，今日至是。’概大赧。盖忘叶之为吏也。”此借叶春典故暗讽胡概强横放肆的个性。
再如“宣德中，吉水罗公汝敬……过吴中，适大理卿熊概巡抚，肆作威福。大家巨族少被诬构，随至抄没，冤号之声，上闻于天。公见而不忍，且与概有乡里之好，出以阴隲为谕，概岸然不省，为之益甚。
公至京谒见，陈使事毕，具以概事奏上，其言甚切。上览之恻然曰‘事有甚于此者！’即日召概回，以周文襄往代。自此东南荐安矣”。此条借罗汝敬典故暗讽熊概“肆作威福”，镇压江南巨族。并点出正是罗侍郎的弹劾，使宣宗招回熊概，以周忱代之，也宣布对江南的强压政策转变为调整改革。
由上文可知，罗汝敬确曾于宣德四年受命赴江南催督漕运，期间同巡抚胡概难免发生交集，则弹劾一事似并非捕风捉影。
此外，江南甚至还流传熊概晚年被之前冤杀的富户鬼魂缠绕致死的传说。可见，胡概给江南人留下何其痛苦的记忆。
胡概所镇压之人，虽大多如溧阳县民史英父子、常州豪民王昶、海盐人平康那种“杀人取财，夺人妻女”，“恃富暴横，驱杀其乡人”，贿赂官府甚至聚众为盗之徒，也包括“侵盗税粮，因公科敛，以一取十，老吏猾胥，逞奸肆毒”等“经济罪犯”，而他们正是造成地方赋税逋欠的罪魁祸首之一。
从某种程度上来说，宣德年间胡概等人南土豪，与洪武年间朱元璋打击江南豪右的本质目的如出一辙，即方志远先生所称之“杀富济国”。
从这个角度来看，胡概的“暴力执法”，恰恰给随后的周忱进一步清理江南逋赋扫清了不少障碍。
《明史》曾载“先是，大理卿胡概巡抚，用法严。
忱一切治以简易，告讦者辄不省。
或面讦忱‘公不及胡公。’
忱笑曰‘胡卿敕旨，在祛除民害。朝廷命我，但云安抚军民。委寄正不同耳。’”
盖言此意。
其二，建立“新型“江南税粮征解体系的构想与尝试。
宣德二年，胡概奏请恢复了永乐年间曾在江南府县设置过的江南治农官，并赋予其催粮之责。
三年五月，他又提出设置司道级管粮官，统领府县治农官，全面负责江南税粮的催征解运，他说“浙江嘉湖杭三府人民蕃多，税粮浩大，府县有治农官理办税粮，宜增布政司官一员以总之，庶农务以时，粮税不欠。”
不过，宣宗认为“税粮自是常赋，国初以来，征敛输送，已有定制，朕方裁抑冗滥，岂得复设？古语‘省事不如省官’。所奏不允。”否决了胡概的设想。
而通过后文分析可知，明代中后期的江南乃至全国的地方税粮征解体系演变发展，一定程度上正是沿着胡概的构想逐步实现并不断完善的。
其三，推动江南逋赋折征制。
逋赋折征，早在洪武、永乐年间即有施行。
宣德四年九月，胡概奏请将江南贫民逋欠的永乐二十年至洪熙元年税粮、马草，折收丝绵等物。此议得到宣宗批准，令户部制定了具体折收办法“绢一匹准粮一石二斗，绵布一匹准一石，苎布一匹准七斗，丝一斤准一石，钞五十贯准一石，绵花绒一斤准二斗，钞五贯准草一束。”
从某种意义来说，胡概的逋赋折征给后来周忱、赵新等人以金花、官布减轻江南等地重赋和逋赋的尝试奠定了基础。
其四，奏请江南分县。
宣德以前，明代浙江嘉兴府只设有嘉兴、崇德、海盐三县。
胡概巡抚期间认为“三县为里一千九百三十有九，民二十九万六千三百户，税粮八十五万余石，课程军需等项视他府加数倍，政繁事冗，宜增设县治，建官分理”。
宣宗对此表示赞同，在派员考察后，于宣德五年三月，增置嘉兴府秀水、嘉善、桐乡、平湖四县。
具体办法是以嘉兴附郭置秀水县，魏塘镇置嘉善县，崇德境内凤鸣乡置桐乡县，海盐境内当湖镇置平湖县。
嘉兴分县有利于加强对辖区内人口、土地、贡赋的管理。
不过这次分县由于处理不当，留下了“疆界错壤”的弊病，造成之后明清两代持续不断的“争田”问题，也为明代中后期嘉兴府“扒平田则”改革的施行埋下伏笔。
宣德五年三月，升大理寺卿熊概为南京都察院右都御史，四川布政司右参政叶春为行在刑部右侍郎。（《明宣宗实录》卷27、43、58、64）
这也宣告了其江南使命的结束，二人随即还朝。
同年四月，明廷立刻以南京署理刑部侍郎成均接任督浙西农务兼“巡抚”工作，这说明，治水督农大臣并未随着胡概的到来而裁撤，换言之，胡概巡抚可视为永乐初年以来在江南设置治水督农专官办法的延续。
胡概以大理寺卿的职衔身份，常驻江南近五年之久，打击豪强富户，给明代江南人留下刻骨铭心的“记忆”。
除此之外，与以往督农治水大臣不同的是，胡概这个“巡抚”开始将触角伸向对江南赋税征解体系改革的范畴之内。在其奏请之下，实现了江南齿繁赋重的嘉兴府分县增置；推进了江南贡赋改折。
更为重要的是，胡概为整顿原有税粮征解体系的弊端，特意设计了一套完整的计划，为之后周忱等人“总督税粮”，全面整顿江南财赋征解体系的实现奠定了基础。
以单位面积的田赋贡献额看，全国五分之一以上的税粮，来自于仅占全国十六分之一田土面积的江南八府（苏松常镇应杭嘉湖），也就是说，明代全国财政收入的15左右（来源于江南地区的田赋贡献）。
故江南在明代有“国之外府”、“财赋渊薮”之称。
江南田赋之重，是明清以来一直争议的热点。
所谓赋“重”，主要体现在单位面积所承担的田赋量上，特别是把江南（主要是苏松）同全国平均值或其他省府相比。
除此之外，关于江南“重赋”问题的争议，主要体现在两个方面一是重赋的来源，一是重赋的实质。
所谓江南重赋的“实质”，也就是明朝政府确定并维持这一财政政策的本质目的，主要体现在以下三个方面
其一是延续唐宋以来对经济重心的财政依赖。中国古代经济重心的南移，大体在唐宋时期基本确定，中唐名臣韩愈称“赋出天下而江南居十九”，盖言于此。而这一趋势在南宋、元朝以来更为稳固。
元末民谣称“贫极江南，富称塞北”，实际上衬托出了国家对江南财赋的巨大依赖。
当然，唐宋元时期的“江南”范围要比明清时期大得多，不过经济发展程度最高的，无疑还是江南核心的苏松杭嘉湖地区。
元末张士诚因占据此地，被公认为“最富”。因此朱元璋吞并江南后，主要依靠此地财赋也算顺理成章。
此外，江南田赋数额虽大，但明廷也只是规定了发达地区要承担更多的赋税份额，而当地纳税者也并不一定要依靠种田纳税。江南工商业之发达，自唐宋以降即居全国之首。
从实际情况来看，在朱元璋统治时期，江南逋赋情况虽已出现，但远没有永宣时期，或者嘉靖以后那么严重。也就是说，江南地区具有承担相对沉重赋税量的能力。
倒是永乐迁都前后带来的高额运输附加费和经年累月运送税粮的“役”，使江南“重赋”危害日益凸显。
不过，虽然“重赋”局面在明清两代都没有根本扭转，但也并没有阻止江南延续其经济文化上的优越地位，身背重赋的江南给人的印象从来都是“富”与“奢”。
其二，朱元璋以统一天下的先后顺序为原则，制定了相应的财政优待政策。
朱元璋加入元末农民起义，最先从淮西起兵，依靠此地人力财力出兵江左，攻占太平，渡江攻取应天、镇江、宁国、广德等地，随后将统治重心迁移到应天，并依靠此五府“兴王之地”的财力，同江南的张士诚和江西的陈友谅角逐于长江中下游，在最终赢得这场争霸战之后，又依靠江南财力支持其北伐战争，最后统一天下。
正因为存在这个统一的先后顺序和依赖地区的转移，使得朱元璋在建国之后，在制定一系列政治经济制度时，存在一个酬劳“有功”地区的先后次序。
此外，朱元璋维持重赋政策的主要原因也并非“惩一时之顽”，江南重赋主要来源于明初屡兴大案、迁徙富户等事件造就的大批没官田和还官田，这也使国家对江南土地和劳动力的直接控制成为可能。
江南官田对于刚刚经历战乱的新兴政权来说，无异于一笔最稳定的财政支持。而且明初政治中心恰好同经济重心基本重合，使得朱元璋可以直接对江南财赋进行有效管理。
这跟永乐迁都之后，江南很快显露出的严重逋赋与流民现象形成鲜明对比。
其三，是明统治者维持南北平衡的政治考虑。
宋元以来，江南地区在经济发展水平上首屈一指，在文化地位上也占据绝对优势。从长远看来，江南人必然会很快会因为富裕而能在统治阶层占据优势。
朱元璋及其子孙开科取士后，为阻止苏松江浙为主的“南人”完全占据科举名额，甚至不得已而分榜取士。
而朱元璋制定的“苏松江浙人毋得官户部”的“祖制”，本质上也是为了防止获取足够“话语权”的江南人，依据其经济力量和文化优势打破南北平衡的统治原则。
晚明隆万年间，徐贞明在京津地区的水田试验已获初步成功，但硬是在北方官僚、贵族的阻挠下，功败垂成。
“徐孺东（贞明）之水利，已渐有绪。
徐遽疏言‘此役必成，可省江南漕运之半。’
此语闻，而畿辅士绅大怖‘是且加赋吾乡！’
遂入王御史（之栋）弹章，而水田之役遂辍。”（《万历野获编》卷12《户部·西北水田》）
终明一世，北方水田之议无法彻底推行，绝非统治集团缺乏经济头脑，本质上还是出于南北平衡的政治考虑。
明前期，特别是正统之前，国家实行的是所谓“实物财政体制”，其特点是财政收入以米麦等实物为主，货币田赋所占份额非常有限。实物财政收支虽存在运输成本高、不易长期储存、损耗大等缺点，但其简单和稳定的优势也十分明显。
洪永熙宣时期，国家库藏基本都是实物贮备，特别是漕河沿线的水次仓和京通二仓，都贮藏着充足的米麦等实物积存，这些征收解运来的粮食可以随时转化为军政物资。
即便有部分地区征解不及时、不足额，产生逋赋，国家也可以凭借原有的物资储备，在短期内支持其日常财政开支。除此之外，明前期国家对民间“活劳动”——“役”的直接差派，更是一笔难以统计的巨大财富。
这种以“实物——徭役”为基础的财政体系在商品货币经济不太发达的时代，确实是国家维持统治基础的绝佳选择。
而永乐北迁后，政治中心同经济中心相分离，明廷不得不以“应天巡抚”为核心，建立一种新型江南财赋管理机制。
永乐初年，面对百年不遇的江南大水，明廷除了大规模蠲免江南受灾田粮外，还先后多次派遣部院大臣赴江南府县治理水患，兼督农务。
而以此为契机，逐渐形成了永乐至宣德初年的江南“治水督农官”管理模式。
最初的江南治水督农大臣并非一人，而是以夏原吉为核心的三、四人“领导小组”。
永乐元年四月，朱棣以嘉兴、苏松诸郡频岁水患，屡敕有司督治，讫无成绩，遂命户部尚书夏原吉以钦差大臣身份前往浙西诸郡治水，兼督农务。
两个月后，朱棣又命户部侍郎李文郁往江南辅佐夏原吉，“相度被水田地，堪种者趣民种之，后时者除今年租税”。
八月，又遣都察院右佥都御史俞士吉赍《水利集》赐户部尚书夏原吉，“使讲究拯治之法”，兼“督浙西农务”。
随后，夏原吉上著名的《治水疏》，并以此为纲领，组织十万民夫疏浚三江入海故道，暂时缓解了江南水患。
不过，永乐元年的工作仅仅是开始，夏原吉还朝复命时也承认“水虽由故道入海，而旧河港未尽疏通，非经久计”。
于是，永乐二年春正月，朱棣派夏原吉再赴江南，疏浚白茆塘、刘家河、大黄浦等处，以大理少卿袁复为之副。
六月，又派出陕西参政宋性赴苏松协助治水。
“新三人领导小组”在江南合作历时近一年，至次年四月还朝。
值得注意的是，二年六月，朱棣曾派出心腹重臣姚广孝（道衍）赴江南赈济灾民，并肩负暗中考察夏原吉等人工作的使命“太子少师姚公广孝还自浙，上首询公（夏原吉）政。姚公对曰‘夏某温而不宠，威而不猛，古之遗爱也！”（《明太宗实录》卷21、22、27、32）算是对其工作的肯定。
而宋性还朝不久即被调任四川布政司，大概也与此有关。
永乐三年六月，夏元吉、袁复、俞士吉以及新加入的通政司左通政赵居任四人受命再赴江南，赈济苏松嘉湖饥民。
临行前，朱棣谕之曰“四郡之民频年厄于水患，今旧谷已罄，新苗未成，老稚嗷嗷，饥馁无告，朕与卿等能独饱乎？其往督郡县，亟发仓廪赈之，所至善加绥抚，一切民间利害，有当建革者，速具以闻。”（《明太宗实录》卷41、43）
可知，除了赈济饥民外，这个四人领导小组还肩负了体察民情的职责，具有了后来巡抚官的雏形。此行，夏原吉等人督理赈济，“发粟三十万石，给牛种。有请召民佃水退淤田益赋者，原吉驰疏止之”。
俞士吉还疏请蠲免了湖州府六十余万石逋赋，不可谓无功。
不过，这次江南之行后，四人命运也就此发生了不同方向的改变，并在客观上促成了江南治水督农官设置的定型。
永乐三年八月，夏原吉回户部接替病卒的尚书郁新，正式接掌国家财政大权。（《明史》卷149）
四年二月，回朝不久的俞士吉、袁复二人，因在江南治水期间“贪受货赂”事发，被左都御史陈瑛弹劾，下狱治罪。
结果，袁复死于狱中，而俞士吉则很快被释放，降为办事官，并再次被派往江南治水，当年年底竟官复原职。
不过，永乐五年，当俞士吉自浙江再次回朝时，并未认真汇报灾情民情，而是献上所谓的《圣孝瑞应颂》，曲意逢迎，引起朱棣反感，当即训斥道“尔以大臣出视民瘼，既归，其民情何如，年谷何如，水患何如，未闻有一语，而汲汲进谀词，都御史行事固如此乎！”命人将颂词掷还。（《明太宗实录》卷51、56、62、67）
俞士吉遂被踢出江南工作组。
至此，永乐朝曾赴江南治水诸人之中，就只剩下了左通政赵居任一人，而赵也成为明代第一任常驻江南的专职治水督农官。
《明史》称“初，夏原吉治水江南还，代以左通政赵居任，兼督农务。”
照此说法，赵居任从永乐三年八月起，即开始接替主持江南治水督农工作。
但派往江南的还有戴罪立功的俞士吉，而四年十二月复职后的俞士吉（右佥都御史，正四品）官品职位均与赵居任（左通政，正四品）相当，作为最早赴江南治水的元老之一，不一定甘心受赵领导。
是故，直到五年五月俞士吉回朝后，赵居任才开始独当一面，而这一任期竟达十余年之久。（《明太宗实录》卷209）
至此，永乐年间的江南治水督农官最终完成了由多人到一人，由临时性差遣向固定化常设的过渡。
总体看来，夏原吉领导治水期间（永乐元年至三年），江南大型水利工程基本结束。
而作为专职“治水督农官”的赵居任则主要负责提督江南府县治农官，带领各地民夫随时修筑、维护江南水利设施。
比如永乐五年六月，赵居任受命督民修筑“复沦于江”的杭州府沿江堤岸。
八年十二月，他又受命督领三万七千四百余人修复了苏州府吴江县境内“连年土石坍塌，桥梁断坏”的石塘官路。
此外，他还有逐年按时通报江南各地收成、灾荒情况的职责。
不过，此事也暴露出赵居任为官和为人的一个巨大缺陷——“佞上而不恤下”。
永乐八年二月，巡按直隶监察御史刘焕上疏揭露赵居任隐瞒苏州、湖州等地“田之荒芜者甚众”的情况，“乃于乌程县熟田内简稻穗繁者，数其颗粒，及三百之上为秉以闻，谓为‘丰稔太平之瑞’”，要求降罪责罚。
当时朱棣正北征蒙古，留守南京的皇太子朱高炽曰“此人非独罔上，且残刻，为民所恶。然上之所使，未可擅易。其封此章示之，令自省。”算是给赵口头警告。
不过，赵居任并未收敛，依旧我行我素。
永乐十年，浙西大水，田苗无收，赵居任“匿不以闻，而逼民输税”。遭到浙江按察使周新的弹劾。
朱棣就此事询问户部尚书夏原吉，原吉对曰“赵居任奏民多以熟田作荒伤，按察之言未可悉信”。
朱棣未罪赵居任，但已开始怀疑，遣人覆视灾情，“但苗坏于水者，蠲其税，民被水甚者，官发粟赈之”。
十一月，赵居任上疏辩解，称苏州水灾的消息是不法逃军的妄言，目的是“乞免秋粮”。“且今岁苏田少水，而奸民多私决堤防，车水入田，以坏禾稼，冀苟免税粮耳。请俱罪之。”
而朱棣认为，赵居任所言有人“决堤车水求免税粮”的说法不符合常理，“盖与其劳力决堤车水，曷若劳力治田。田中所入十分以一分入官，有九分入己，岂肯以一废九，自受饥馁耶？殆非人情！且前时浙江按察司亦尝言浙西水潦，赵居任不恤民隐。今居任此言未可信，仍遣官往视之。”
最终，朱棣蠲免了苏、嘉、湖等府受灾属县当年税粮三十余万石，也证明了赵居任所言不实。
等到永乐十三年，赵居任再奏“苏松等六府，自春及秋，雨旸不愆，民乐耕作，比之往岁，实为丰年”时，朱棣已全然不信，谓夏原吉等曰“居任为人虽颇廉勤，然好佞上而不恤下，斯言殆未可信，宜遣人验视，毋为所欺。”
“不恤下”除了隐瞒江南灾情外，还有滥用民力一端，谓其“每霖雨没田禾，不待雨止，广集民男妇踏车出水，随去随溢，低田终不可救，高乡之民困于其役，不得尽力农事”。赵居任在江南十余年，民怨颇深，以至于永乐十七年病卒任上时，江南各地竟然“民用慰悦”。（《明太宗实录》卷68、111、101、129、134）
说到这里，有一个重要问题需要分析既然朱棣早就开始怀疑赵居任“佞上而不恤下”的行径，却为何一直都不曾责罚或遣官替换呢？
实际上，这与朱棣的用人习惯及其江南政策有关。
朱棣以藩王起兵，通过政变形式夺取政权，朝廷之中势必有相当一部分人骨子里不认同朱棣的统治。
而朱棣藩邸没有足够的人才资源，不得不从建文旧臣中挑选，这就需要一个考察的过程。
大体看来，朱棣的用人原则有三一是忠心，二是清廉，三是才干。
从江南治水督农官由数人到一人的发展过程来看，也能证明以上推论夏原吉、俞士吉、李士郁、宋性、袁复、赵居任无一例外皆是前朝旧臣，在数次派赴江南的过程中，朱棣通过明察（陈瑛）暗访（姚广孝），基本了解到诸人的品行和工作能力，于是将忠、廉、才俱佳的夏原吉调回身边，予以大任；将李士郁、宋性调往他职（大概因二人才能欠佳）；将“贪受货赂”的袁复、俞士吉下狱问罪。
只有一向工作勤奋，且有“清介”之名的赵居任，最终赢得了朱棣信任，得以在江南长久供职。赵居任虽然工作能力一般，且有“佞上而不恤下”的行径，但其“报丰稔”、“献祥瑞”的举动，一定程度上迎合了朱棣好大喜功的个性，加上有夏原吉在朝中为之辩解，因而能不受责罚，安于其位。类似情况还有曲意献媚的俞士吉，虽曾遭朱棣训斥，却也并未受太大责罚。
此外，从江南治水的过程来看，朱棣对原有江南地方官并不信任，所以才派部院大臣赴江南提督。在了解地方灾情时，他也要综合比较钦差和常设地方官等诸方面的汇报和意见，借此监督臣下工作。
比如，赵居任汇报江南丰收无雨，献祥瑞，而巡按御史、浙江按察司官则弹劾赵居任隐瞒江南灾情，朱棣就可以派出第三方势力调查实情，以作为是否批准蠲免的依据。
除此之外，还要考虑到朱棣的江南政策。朱棣登基伊始，首先将建文朝对江南地区的赋额减免政策推翻，继续维持江南重赋的局面，这跟朱棣“进取型”的内外政策有关。
永乐一朝，征蒙古、征安南、下西洋、迁国都，无一不是劳民伤财的大举动，势必需要江南这个“纳税大户”的全力支持。永乐朝平均3200万石的税粮收入也创造了有明一代的最高记录。
江南官民由于重赋、天灾等压力，难免也寄希望于朝廷加大蠲免力度，因此在报灾时也可能存在高报甚至谎报的情况。
赵居任代表朝廷利益，一定程度上打压报灾级别，客观上有利于维持朝廷的重赋政策和财政收入，使蠲免政策更富弹性。
基于上述原因，朱棣得以纵容“佞上而不恤下”的赵居任在江南地区长期供职。而当赵居任病卒后，朱棣旋即升浙江布政司右参议岳福为通政司左通政，接替赵居任治水督农。
而这个岳福也是个“老疾不任事”之辈，对于江南水利和农务督理作用有限，却也在任七年之久，直到宣宗即位后才被召还致仕。
以朱棣如此善于用人的英主，却连续选择位年老体衰、不作为的大臣负责江南治水督农大任，看似令人迷惑，实乃蕴含深意的“帝王之术”。
当然，除了上面分析的原因外，这也跟永乐中后期，朱棣忙于迁都和北征事宜，对江南疏于管理有一定关系。
永乐三年，江南治水工程结束后，朱棣开始把工作重心放到北方，特别是迁都和北征。
永乐七年北巡，八年、十二年、二十年、二十一年、二十二年五次亲征漠北，加上营建北京，永乐十五年以后，朱棣大部分时间都是在北方度过的，对江南的直接管理十分有限。
南京以太子朱高炽留守，因其陷于与汉王朱高煦的“储贰之争”，自身难保，为免遭猜忌，也不敢有所搌布。
尽管江南地区除原有布按府县、巡按御史监管外，还设有治水督农大臣，但其职权实在有限，供职之人也能力平平，不足以肩负起管控江南财赋的大任。
管理失当加上原有江南官田重赋在北运漕粮后更趋严重，江南田赋逋欠问题日益凸显，并进而影响到仁宣以后的江南政策。
永乐二十二年七月，戎马一生的永乐大帝于第五次北征蒙古途中病逝。
是年八月，朱高炽于北京登基继位。
十二月，监察御史胡启先上疏，对当时以勋戚、太监、文臣联合守备南京的做法提出质疑，其言“南京龙蟠虎踞之势，长江天堑之险，国家根本所在，若使臣下镇之，是授以控御之柄，伏乞命皇太子留守，以系人心，以固邦本。”（《明仁宗实录》卷6）
在永乐朝的二十年余间，长期留守南京的朱高炽，对江南情况有一定的了解，他深知帝都迁于北方后，难以对江南财赋区采取有效地直接管理。
而清理日益严重的江南逋赋更是刻不容缓，故即位数月后，仁宗就将还都南京提上日程“（洪熙元年二月）戊戌，将还都南京，诏北京诸司悉称行在，复北京行部及行后军都督府。”（《明史》卷8）
四月，以南京屡地震，派太子朱瞻基居守，算是前期准备。
而在此之前，仁宗想到了父亲的老办法——遣官巡视。
所谓遣官巡视，俗称“钦差”，即派臣子代表皇帝巡行地方，以完成某项特殊使命。此种做法，自古有之。就明代来说，洪武、建文、永乐诸朝均有先例。
比如，永乐朝就曾多次派朝臣赴各地“巡视”，其中规模较大的主要有两次，其一是永乐元年派遣监察御史袁纲、给事中朱亮等分诣直隶府州及浙江等布政司，抚按军民。
其二是永乐十九年派吏部尚书蹇义等二十六人巡行天下，安抚军民。
两次巡视都有其深刻的政治背景，前者伴随于“靖难”登基之后，后者则发生于迁都北京，特别是三殿火灾之后，都是为防止政局不稳，确有“安抚民心”之意。
洪熙元年正月，在即位五个月后，仁宗于北京颁布敕令，以南方诸郡“民众远，情难上通”为由，特遣广西右布政使周干、广东按察使胡概、四川右参政叶春巡视应天、镇江、常州、苏州、松江、湖州、杭州、嘉兴八府，“其军民安否何似，何弊当去，何利当建，审求其故，具以实闻”（《明仁宗实录》卷6）
表面看来，周、胡、叶三人均为外省布、按正佐，与永乐年间尽遣部院科道等“朝臣”的做法有所不同，但实际上，三人还有另外一个身份——仁宗“旧臣”。
其中周干在永乐初年担任山东道监察御史期间曾巡按北京，“宽厚有大体，见知皇太子”，永乐七年，朱高炽特擢周干为东宫官——左春坊左中允，留之左右。
胡概亦有类似经历。胡概，江西丰城人，本姓熊，幼孤，随母改嫁，遂冒胡姓。后宣德四年曾奏请复熊姓。“仁宗监国时，尝命概以御史署刑部，知其贤，故有是命。”
叶春，浙江海盐人，吏员出身，也曾在永乐二十二年五月时得到太子朱高炽提拔，由两淮盐运使升任福建布政司右参政。
因此，这次巡行江南者，均是仁宗心腹，肩负重要使命，迈出了整顿江南财赋的重要一步。
此次巡行江南历时近八个月，三人于洪熙元年润七月还朝复命时，仁宗已于三个月前驾崩，于是周干等人向新君——宣宗朱瞻基详细汇报了这次江南之行的考察结果
“臣窃见苏州等处人民多有逃亡者，询之耆老，皆云由官府弊政困民，及粮长、弓兵害民所致。
如吴江、昆山民田，亩旧税五升，小民佃种富室田，亩出私租一石，后因没入官，依私租减二斗，是十分而取其八也。拨赐公侯驸马等顷田，每亩旧输租一石，后因事故还官，又如私租例尽取之，且十分而取其八，民犹不堪，况尽取之乎？尽取则无以给私家，而必至冻馁，欲不逃亡不可得矣。
又如杭之仁和、海宁、苏之昆山，自永乐十二年以来，海水沦陷官民田一千九百三十余顷，逮今十有余年，犹征其租，田没于海，租从何出？常又无锡等县，洪武中没入公侯田庄，其农具、车牛给付耕佃人用，纳税经今年久，牛皆死，农具及车皆腐朽已尽，而有司犹责税如故，此民之所以逃也。
粮长之设，专以催征税粮，近者常、镇、苏、松、湖、杭等府无籍之徒，营充粮长，专掊克小民，以肥私己。征收之时，于各里内置立仓囤，私造大样斗斛而倍量之，又立样米、抬斛米之名以巧取之，约收民五倍，却以平斗正数付与小民，运赴京仓输纳，缘途费用，所存无几，及其不完，着令赔纳，至有亡身破产者。
连年逋负，倘遇恩免，利归粮长，小民全不沾恩，积习成风，以为得计。巡检之设，从以弓兵，本用盘诘奸细，缉捕盗贼。常、镇、苏、松、嘉、湖、杭等府巡检司弓兵，不由府县佥充，多是有力大户令义男家人营谋充当，专一在乡设计害民，占据田产，骗要子女，稍有不从，辄加以拒捕、私盐之名，各执兵仗，围绕其家擒获，以多浆快舡装送司监收，挟制官吏，莫敢谁何，必厌其意乃已，不然，即声言起解赴京中，途绝其饮食，或戕害致死，小民畏之甚于豺虎，此粮长、弓兵所以害民而致逃亡之事也。
臣等覆勘，信如所言。若欲斯民各得其所，必命有司将没官之田及公侯还官田，租俱照彼处官田起科，亩税六斗。海水沦陷田地与农具车牛无存者，悉除其税。
如此则田地无抛荒之患，官府无暴横之征，而细民得以安生矣。乞禁约粮长，不许置立仓囤，私造大样斗斛，止是催征，毋得包收揽纳。巡检司弓兵从府县佥充，将佥过姓名榜示，以革其弊。民人出入，不许带伴当五人以上，乘四橹多桨船只，如此则粮无侵渔之弊，豪强无暴虐之毒，而细民安业矣。
此事虽小，而为害实大，不特此也，豪强兼并，游惰无赖之徒为民害者尤重，众究其所以，亦由府县多不得人，乞敕所司，慎选贤才，授守令之任，抚字存恤，仍命在廷大臣一员往来巡抚，务去凶顽，扶植良善，而后治效可兴也。”
总体看来，周干等人认为，当时江南地区存在的主要社会问题是当地纳税人口的大量逃亡，而这一结果根源于“官府弊政困民，及粮长、弓兵害民”。
所谓“官府弊政”主要指洪武年间遗留下来的官田重赋问题，具体表现为四个方面
其一是没官田重赋之弊；
其二是还官田重赋之弊；
其三是被海水侵蚀沦陷的官民田地并未豁除，仍然课税如故；
其四是发给承租官田农户的牛、农具、车等生产资料随着时间推移而折损消耗之后，并无及时补充，导致农户生产效率大减，却依旧科以重税。
以上官田重赋导致小民难以负担，纷纷逃亡。
如果说前两项是制度问题，后两项则主要是管理问题。
以上主要是官方责任。此外还有粮长、巡检司弓兵所代表的“半官方”势力的以权谋私，虐民害民问题。
针对以上社会问题，周干提出的解决之道是减赋和加强对粮长、弓兵的管理。
但归根结底，“府县多不得人”的问题不解决，任何政策也无法顺利推行。
因此，周干提出，一方面“慎选贤才，授守令之任，抚字存恤”，另一方面，“命在廷大臣一员往来巡抚，务去凶顽，扶植良善”。也就是说，在江南设置一位统领全局的在廷大臣——“巡抚”来具体落实政策措施。
至于永乐年间任职至今的那位“老疾不任事”的治农左通政岳福，“宜别委任”，如此，则“耕种以时，民免饥馁，而流亡可归”了。（《明宣宗实录》卷6）
周干等人的汇报引起宣宗的高度重视，即刻命行在吏部尚书蹇义与户部、兵部同议行之。
而宣宗君臣的商议结果是将调整赋役制度暂时搁置，先解决“有司不得人”和“土豪肆虐”的问题。
八月，宣宗升胡概为大理寺卿，同叶春（仍挂参政职衔）巡抚直隶及浙江诸郡，召浙江治农事通政岳福还朝。
临行前，宣宗在给胡、叶的敕谕中明确了二人此行的目的和职权范围一是“兴利除弊”——“凡官吏粮里及公差官员，有贪刻虐害军民，及土豪恃强侵欺小民者，悉皆奏来，应合擒问者即擒问，不伏者量调所在卫所官军擒解，务除凶恶，以安良民”；二是提督农务水利（“其各处农务、水利悉从提督。”）
由此可知，胡概这个“巡抚”实质上就是在原有“江南治水督农官”基础上，又增加了司法监察甚至调动地方武装弹压不法分子的权力。
值得注意的是，上次巡行江南的核心人物周干并未继续参与江务，而是直接复任广西布政使原职。具体原因不明。
洪熙元年八月的胡概、叶春再巡江南，在《明史》作者看来，此乃明代“设巡抚之始”。
不过，此次“巡抚”仍为“群抚”，即以工作组的形式出巡地方。特别是叶春，他与河南人王彰是整个明代仅有的两位“得抚乡土”的大臣。（《明史》称其“先后凡三莅浙西，治事于乡，人无议其私者。”；《实录》亦称其“虽行事于其乡，能持公道。”）加之其长期基层工作经历，在江南期间，同胡概产生良好的互补效应。
除了胡、叶二人始终搭伴巡抚外，宣德元年，曾差行在户部主事马徤等会同大理寺卿胡概巡视江南农事；三年，又派锦衣卫指挥任启、御史赖瑛、太监刘宁参与巡视江南。
这种文、武、内三方联合行动的做法，同永乐元年那次遣官出巡的形式如出一辙，宣德年间也曾施行于其他省区的巡视工作。
洪熙元年八月的胡概巡抚江南八府，可算作明统治者探索江南财赋管理模式的进一步尝试。
同之前的“巡视”相比，不同之处在于，胡、叶二人在任期间，对于解决江南逋赋以及调整江南赋税征解体系进行了直接或间接的尝试，大体有如下数端
其一，打击江南富户豪民。
胡概、叶春这次“巡抚”江南的主要任务即为镇压和抓捕为害江南的贪官污吏、盗贼、土豪劣绅。从宣德元年正月至四年九月间，胡概先后数次将松江、应天、常州、嘉兴等府的土豪及亡赖虐民者执械送京师，每次由几十到几百人不等，大都予以处决，家产抄没。
这些行动给江南富户豪民造成毁灭性打击，也给明中后期江南士人留下难以磨灭的记忆。
生活在明宣宗至孝宗年间的长洲人王锜，对“胡概巡抚”记忆犹新“大理卿熊概巡抚，肆作威福。大家巨族少被诬构，随至抄没，冤号之声，不绝于天。”
“长洲顾蒙、张玉被人诬于巡抚熊概，概不能审，即往籍其家，各有农具一屋，而冤号之声人不可闻。太监刘宁曰‘阴隲，不在我也。’蒙与玉皆入极典，子孙尽戍远方。”
“江阴新塘陆氏家甚富豪，物在三十里外不用守者，有识者见之，曰‘陆氏祸将至矣。’其宾赵济川尝作诗讽之，陆不能省。未几，熊概籍其家，见赵诗，曰‘汝早依此言，何有今日？’尽没入其财产，陆氏全家赴京，无一人免者。”（《寓圃杂记》卷2）
江南富户豪民之惨状，可见一斑。胡概严酷的行事方式从一个角度说是严格执法，另一个角度则叫“肆作威福”，因此常为人所诟病。
宣德二年夏四月，行在都察院劾奏大理寺卿胡概、右参政叶春奉敕巡抚畿内及浙江诸郡，“所至作威福，发兵护送，且纵兵扰民”。（《明宣宗实录》卷27）
宣宗不为所动，还降旨安慰胡概、叶春。
此外，明人王锜曾记载了几则关于熊概、叶春巡抚事迹的典故，其一曰“嘉兴叶某（叶春）尝为府掾，后仕至通政参议。宣德中，与大理寺少卿熊概巡抚东南。
一日，同至嘉兴公馆，概痛笞郡吏，犹辱骂不已。叶从容谓郡吏曰‘诸兄当勉，某在此吃了多少打骂，今日至是。’概大赧。盖忘叶之为吏也。”此借叶春典故暗讽胡概强横放肆的个性。
再如“宣德中，吉水罗公汝敬……过吴中，适大理卿熊概巡抚，肆作威福。大家巨族少被诬构，随至抄没，冤号之声，上闻于天。公见而不忍，且与概有乡里之好，出以阴隲为谕，概岸然不省，为之益甚。
公至京谒见，陈使事毕，具以概事奏上，其言甚切。上览之恻然曰‘事有甚于此者！’即日召概回，以周文襄往代。自此东南荐安矣”。此条借罗汝敬典故暗讽熊概“肆作威福”，镇压江南巨族。并点出正是罗侍郎的弹劾，使宣宗招回熊概，以周忱代之，也宣布对江南的强压政策转变为调整改革。
由上文可知，罗汝敬确曾于宣德四年受命赴江南催督漕运，期间同巡抚胡概难免发生交集，则弹劾一事似并非捕风捉影。
此外，江南甚至还流传熊概晚年被之前冤杀的富户鬼魂缠绕致死的传说。可见，胡概给江南人留下何其痛苦的记忆。
胡概所镇压之人，虽大多如溧阳县民史英父子、常州豪民王昶、海盐人平康那种“杀人取财，夺人妻女”，“恃富暴横，驱杀其乡人”，贿赂官府甚至聚众为盗之徒，也包括“侵盗税粮，因公科敛，以一取十，老吏猾胥，逞奸肆毒”等“经济罪犯”，而他们正是造成地方赋税逋欠的罪魁祸首之一。
从某种程度上来说，宣德年间胡概等人南土豪，与洪武年间朱元璋打击江南豪右的本质目的如出一辙，即方志远先生所称之“杀富济国”。
从这个角度来看，胡概的“暴力执法”，恰恰给随后的周忱进一步清理江南逋赋扫清了不少障碍。
《明史》曾载“先是，大理卿胡概巡抚，用法严。
忱一切治以简易，告讦者辄不省。
或面讦忱‘公不及胡公。’
忱笑曰‘胡卿敕旨，在祛除民害。朝廷命我，但云安抚军民。委寄正不同耳。’”
盖言此意。
其二，建立“新型“江南税粮征解体系的构想与尝试。
宣德二年，胡概奏请恢复了永乐年间曾在江南府县设置过的江南治农官，并赋予其催粮之责。
三年五月，他又提出设置司道级管粮官，统领府县治农官，全面负责江南税粮的催征解运，他说“浙江嘉湖杭三府人民蕃多，税粮浩大，府县有治农官理办税粮，宜增布政司官一员以总之，庶农务以时，粮税不欠。”
不过，宣宗认为“税粮自是常赋，国初以来，征敛输送，已有定制，朕方裁抑冗滥，岂得复设？古语‘省事不如省官’。所奏不允。”否决了胡概的设想。
而通过后文分析可知，明代中后期的江南乃至全国的地方税粮征解体系演变发展，一定程度上正是沿着胡概的构想逐步实现并不断完善的。
其三，推动江南逋赋折征制。
逋赋折征，早在洪武、永乐年间即有施行。
宣德四年九月，胡概奏请将江南贫民逋欠的永乐二十年至洪熙元年税粮、马草，折收丝绵等物。此议得到宣宗批准，令户部制定了具体折收办法“绢一匹准粮一石二斗，绵布一匹准一石，苎布一匹准七斗，丝一斤准一石，钞五十贯准一石，绵花绒一斤准二斗，钞五贯准草一束。”
从某种意义来说，胡概的逋赋折征给后来周忱、赵新等人以金花、官布减轻江南等地重赋和逋赋的尝试奠定了基础。
其四，奏请江南分县。
宣德以前，明代浙江嘉兴府只设有嘉兴、崇德、海盐三县。
胡概巡抚期间认为“三县为里一千九百三十有九，民二十九万六千三百户，税粮八十五万余石，课程军需等项视他府加数倍，政繁事冗，宜增设县治，建官分理”。
宣宗对此表示赞同，在派员考察后，于宣德五年三月，增置嘉兴府秀水、嘉善、桐乡、平湖四县。
具体办法是以嘉兴附郭置秀水县，魏塘镇置嘉善县，崇德境内凤鸣乡置桐乡县，海盐境内当湖镇置平湖县。
嘉兴分县有利于加强对辖区内人口、土地、贡赋的管理。
不过这次分县由于处理不当，留下了“疆界错壤”的弊病，造成之后明清两代持续不断的“争田”问题，也为明代中后期嘉兴府“扒平田则”改革的施行埋下伏笔。
宣德五年三月，升大理寺卿熊概为南京都察院右都御史，四川布政司右参政叶春为行在刑部右侍郎。（《明宣宗实录》卷27、43、58、64）
这也宣告了其江南使命的结束，二人随即还朝。
同年四月，明廷立刻以南京署理刑部侍郎成均接任督浙西农务兼“巡抚”工作，这说明，治水督农大臣并未随着胡概的到来而裁撤，换言之，胡概巡抚可视为永乐初年以来在江南设置治水督农专官办法的延续。
胡概以大理寺卿的职衔身份，常驻江南近五年之久，打击豪强富户，给明代江南人留下刻骨铭心的“记忆”。
除此之外，与以往督农治水大臣不同的是，胡概这个“巡抚”开始将触角伸向对江南赋税征解体系改革的范畴之内。在其奏请之下，实现了江南齿繁赋重的嘉兴府分县增置；推进了江南贡赋改折。
更为重要的是，胡概为整顿原有税粮征解体系的弊端，特意设计了一套完整的计划，为之后周忱等人“总督税粮”，全面整顿江南财赋征解体系的实现奠定了基础。